Plusieurs irrégularités sont notées dans la prise de la décision et du décret portant relèvement de fonction et abrogation de décrets de nomination à l’ARCEP. Et pour cause.
Dans sa décision en date du 2 février 2017, la Cour précise que « La décision du Conseil des ministres du 27 juillet 2016, objet du relevé des décisions administratives du 28 juillet 2016 et du décret n°2016-631 du 12 octobre 2016, est contraire à la Constitution en ce qui concerne les membres de l’ARCEPBENIN ».
DECISION DCC 17-023 DU 02 FEVRIER 2017
La Cour constitutionnelle,
Saisie des requêtes du :
– 23 septembre 2016 enregistrée à son secrétariat à la même
date sous le numéro 1566/127/REC, par laquelle Monsieur
Servais SOSSOUKPE forme un « recours en inconstitutionnalité
contre la décision du Conseil des ministres du mercredi 27 juillet
2016 abrogeant les décrets de nomination à l’Autorité de
Régulation des Communications électroniques et de la Poste du
Bénin (ARCEP) » ;
– 26 septembre 2016 enregistrée à son secrétariat à la même
date sous le numéro 1570/128/REC, par laquelle Monsieur
Nicolas DJIGUIN forme un recours en inconstitutionnalité contre
la même décision ;
– 24 octobre 2016 enregistrée à son secrétariat le 03
novembre 2016 sous le numéro 1780/151/REC, par laquelle
Monsieur Marcellin ILOUGBADE forme un recours en
inconstitutionnalité contre la même décision ;
– 04 novembre 2016 enregistrée à son secrétariat à la même
date sous le numéro 1788/154/REC, par laquelle Monsieur
Félicien Chabi ZACHARIE forme un recours en
inconstitutionnalité contre la même décision ;
– 09 décembre 2016 enregistrée à son secrétariat le 12
décembre 2016 sous le numéro 2041/175/REC, par laquelle
Monsieur N’unayon Hervé HOUNTONDJI forme un recours en
inconstitutionnalité contre la même décision ;
VU la Constitution du 11 décembre 1990 ;
VU la loi n° 91-009 du 04 mars 1991 portant loi organique
sur la Cour constitutionnelle modifiée par la loi du 31
mai 2001 ;
2
VU le règlement intérieur de la Cour constitutionnelle ;
Ensemble les pièces du dossier ;
Ouï Mesdames Marcelline-C. GBEHA AFOUDA et
Lamatou NASSIROU en leur rapport ;
Après en avoir délibéré,
CONTENU DES RECOURS
Considérant que Monsieur Servais SOSSOUKPE expose :
« … I- Les faits : La loi n°2014-14 du 09 juillet 2014 relative aux
communications électroniques et à la Poste en République du
Bénin a créé l’Autorité de Régulation des Communications
électroniques et de la Poste du Bénin (ARCEP-BENIN).
En tant qu’autorité de régulation, l’ARCEP-BENIN est une
institution de droit public, dotée de la personnalité juridique, de
l’autonomie financière et de gestion. Elle exerce ses pouvoirs de
manière indépendante, impartiale, équitable et transparente. Elle
est placée auprès du ministère en charge des Communications
électroniques et de la Poste. L’ARCEP-BENIN est composée de
deux (02) organes, à savoir, le Conseil de régulation et le
Secrétariat exécutif.
Le Conseil de régulation est composé de neuf (09) membres
recrutés en raison de leurs qualités morales, de leurs
compétences et expériences professionnelles avérées dans le
domaine des communications électroniques et de la poste aux
plans technique, économique, et/ou juridique à l’issue d’un appel
à candidatures.
Les neuf (09) membres sont nommés par décret pris en
Conseil des ministres pour un mandat de quatre (04) ans
renouvelable une seule fois sur proposition du ministre en charge
des Communications électroniques et de la Poste à l’issue d’une
procédure d’appel à candidatures. Les modalités de la procédure
d’appel à candidature sont fixées par voie réglementaire.
Ainsi, dans le cadre du contrôle de la gouvernance des
structures de l’Etat béninois, le Gouvernement a dépêché un
3
cabinet privé pour réaliser un audit à l’ARCEP-BENIN. Le compte
rendu à mi-parcours dudit audit porte sur les conditions de
nomination des membres du Conseil de régulation et du
Secrétaire exécutif de l’ARCEP-BENIN, les modalités de fixation
des rémunérations des membres du Conseil de régulation et du
Secrétaire exécutif et sur le fondement de l’ARCEP-BENIN.
Se fondant sur ce rapport à mi-parcours et se référant au
point des constatations du cabinet d’audit dépêché à l’ARCEPBENIN,
le Conseil des ministres en sa séance du 27 juillet 2016 a
cru devoir relever de supposées irrégularités dont deux sont
qualifiées de fautes graves. Pour mettre fin aux prétendues
irrégularités, le Gouvernement a décidé de l’abrogation des
décrets suivants :
-le décret n°2014-561 du 24 septembre 2014 portant
nomination des membres du Conseil de l’Autorité de Régulation
des Communications électroniques et de la Poste (ARCEP) ;
-le décret n°2014-562 du 24 septembre 2014 portant
nomination au ministère de la Communication et des
Technologies de l’Information et de la Communication ;
-le décret n°2015-633 du 11 décembre 2015 portant
nomination de conseiller à l’ARCEP.
A l’évidence, ces abrogations ont été prononcées en violation
des droits de la défense et de l’impartialité » ;
Considérant qu’il poursuit : « II- La violation du droit de la
défense et du principe de l’impartialité : le Conseil des ministres
en sa séance du 27 juillet 2016 a pris, en violation des droits de
la défense et du principe d’impartialité, les décisions d’abrogation
des décrets précités en se fondant sur le rapport d’audit de la
gestion à mi-parcours de l’Autorité de Régulation des
Communications électroniques et de la Poste du Bénin (ARCEPBENIN).
Conformément à l’article 7 alinéa 1er de la Charte africaine
des droits de l’Homme et des peuples, « Toute personne a droit à
ce que sa cause soit entendue. Ce droit comprend :
a- le droit de saisir les juridictions nationales compétentes
de tout acte violant les droits fondamentaux qui lui sont reconnus
et garantis par les conventions, les lois, les règlements et
coutumes en vigueur ;
b- le droit à la présomption d’innocence, jusqu’à ce que sa
4
culpabilité soit établie par une juridiction compétente ;
c- le droit à la défense, y compris celui de se faire assister
par un défenseur de son choix ;
d- le droit d’être jugé dans un délai raisonnable par une
juridiction impartiale ».
A s’en tenir à ce texte, qui fait partie intégrante de la
Constitution du Bénin, les droits de la défense et l’impartialité
sont des principes constitutionnellement garantis et protégés.
A- Les droits de la défense en souffrance : le droit de
la défense est défini par une doctrine autorisée comme
« l’ensemble de garanties procédurales assurant aux justiciables la
possibilité de se défendre efficacement contre les prétentions
formulées à leur encontre » (Rémy CABRILLAC, Dictionnaire du
vocabulaire juridique, 8ème éd., LexisNexis, 2017, p. 222).
Le droit de la défense a pour composante le principe du
contradictoire ou principe de la contradiction. Le principe du
contradictoire est le principe fondamental de procédure aussi
dénommé principe de la contradiction, en vertu duquel les parties
doivent avoir la possibilité de discuter dans le cadre d’un débat
loyal les prétentions et les moyens développés par les autres
parties ou envisagés par le juge. (Rémy CABRILLAC, Dictionnaire
du vocabulaire juridique, 8ème éd., LexisNexis, 2017. P.146).
Le bloc de constitutionnalité fait une place de choix au droit
de la défense.
L’article 7. 1c/ de la Charte africaine des droits de l’Homme
et des peuples garantit à toute personne le droit à ce que sa
cause soit entendue. Ce droit comprend : « le droit à la défense, y
compris celui de se faire assister par un défenseur de son choix ».
L’article 17 alinéa 1er de la Constitution … dispose : « Toute
personne accusée d’un acte délictueux est présumée innocente
jusqu’à ce que sa culpabilité ait été légalement établie au cours
d’un procès public durant lequel toutes les garanties nécessaires
à sa libre défense lui auront été assurées ».
La lecture combinée des dispositions de la Charte et de la
Constitution permet à la Cour constitutionnelle … d’assurer une
protection efficace du droit à la défense. De façon constante, la
haute juridiction a classé le droit de la défense parmi les droits
fondamentaux de la personne humaine. Trois décisions de la
Cour … suffisent à convaincre de la violation flagrante du droit de
la défense.
5
D’abord, la Cour … a jugé contraire à la Constitution, un
arrêté sous-préfectoral suspendant deux chefs de village et de
quartier de leurs fonctions sans qu’ils aient été « préalablement
mis en mesure d’exercer leur droit à la défense, principe consacré
par la Constitution » (Décision DCC 99-024 du 11 mars 1999,
rendue sur auto saisine).
Ensuite, le juge constitutionnel … a annulé l’arrêté
ministériel suspendant Monsieur Clément HOUENONTIN de ses
fonctions de directeur de la télévision nationale (Décision DCC
99-026 du 11 mars 1999).
Enfin, un arrêté ministériel de suspension, édicté avant une
audition du mis en cause, est jugé contraire à la présomption
d’innocence et au droit à la défense (Décision DCC 00-024 du 10
mars 2000). Le droit de la défense est opposable dans toute
procédure, qu’elle soit civile, administrative, pénale ou
disciplinaire, juridictionnelle ou quasi-juridictionnelle.
En l’espèce, le cabinet privé désigné a procédé à l’audit de la
gestion de l’Autorité de Régulation des Communications
électroniques et de la Poste du Bénin sans mettre les membres de
l’ARCEP-BENIN en situation d’avoir à se justifier ou à s’expliquer
au regard des accusations qualifiées de graves portées contre eux.
Pis, les membres de l’ARCEP-BENIN n’ont pas reçu
communication dudit rapport aux fins de faire leurs observations
et mieux préparer leur défense au cas échéant. Le cabinet d’audit
a, dans ces conditions, soumis le rapport à mi-parcours en
Conseil des ministres empêchant ainsi l’ARCEP-BENIN de se
prononcer sur les prétendues irrégularités relevées au sein de
ladite autorité. En effet, l’examen du rapport d’audit à miparcours
soumis au Conseil des ministres sans informer les
membres de l’ARCEP-BENIN constitue une violation manifeste du
principe du contradictoire et donc du droit de la défense. Elles
doivent être déclarées contraires à la Constitution » ; qu’il ajoute :
« B- L’impartialité compromise : l’impartialité se définit
comme « l’absence de parti pris, de préjugé, de préférence, d’idée
préconçue, exigence consubstantielle à la fonction juridictionnelle
dont le propre est de départager des adversaires en toute justice
et équité (Gérard CORNU, Vocabulaire juridique, Paris, 8ème éd.,
PUF, 2009. P.468) ». Conformément à l’article 7 de la Charte
africaine des droits de l’Homme et des peuples, l’impartialité est
une donnée constitutionnelle en droit positif béninois.
En l’espèce, on peut légitimement douter de l’impartialité du
6
cabinet privé choisi pour auditer non pas une simple structure
administrative, mais une autorité administrative indépendante,
une institution de droit public, dotée de la personnalité juridique,
de l’autonomie financière et de gestion. Or, il existe des
institutions nationales telles que l’IGA (Inspection générale de
l’Administration), l’IGE (Inspection générale d’Etat) et surtout
l’IGF (Inspection générale des Finances) qui sont créées pour
mener des contrôles sur l’ensemble de l’Administration publique
nationale, de par leur composition et leur sphère de compétence.
Malgré l’existence de l’Inspection générale des Finances (IGF)
ayant, entre autres, pour compétence la réalisation de l’audit, le
Gouvernement a préféré commettre un cabinet d’audit privé.
Précisément en ce qui concerne l’ARCEP-BENIN, l’article 232
de la loi n°2014-14 du 09 juillet 2014 confie le contrôle externe de
l’ARCEP-BENIN à la juridiction des comptes de l’Etat. Le fait
d’avoir préféré un cabinet privé en lieu et place d’une institution
constitutionnelle dédiée au contrôle externe de l’ARCEP-BENIN
renforce le doute sur l’impartialité du choix opéré par le
Gouvernement.
Qui plus est, le cabinet privé dénommé Fiduciaire d’Afrique
ne donne pas des gages d’impartialité en ce qu’il assure le
commissariat aux comptes de l’opérateur MTN dont les activités
sont contrôlées et ont été sanctionnées à plusieurs reprises par
l’ARCEP-BENIN.
Dans ces condition s, le rapport à mi-parcours du cabinet
Fiduciaire d’Afrique peut être légitimement considéré comme
étant biaisé, non sincère, partiel et partial.
En l’espèce, le Gouvernement a pris les décisions
d’abrogation des actes de nomination des membres de l’ARCEPBENIN,
avec un parti pris évident, en violation flagrante du
principe constitutionnel de l’impartialité. A l’évidence, les
décisions litigieuses sont contraires à la Constitution, elles
doivent être considérées comme telles par la haute juridiction » ;
Considérant qu’il joint à sa requête une copie du compte rendu
du Conseil des ministres n°14/PR/SGG/CM/OJ/ORD du 27
juillet 2016 ;
Considérant que Monsieur Nicolas DJIGUIN expose quant à lui :
« … I- Les faits : sur la base d’un rapport à mi-parcours d’une
mission d’audit diligentée par le Gouvernement, le Conseil des
7
ministres du mercredi 27 juillet 2016 a décidé, en son point I.3,
de l’abrogation de tous les décrets de nomination à l’ARCEPBENIN.
Il s’agit des décrets n°2014-561 du 24 septembre 2014
portant nomination des membres de l’ARCEP-BENIN, du décret
n°2014-562 du 24 septembre 2014 portant nomination au
ministère de la Communication et des Technologies de
l’Information et de la Communication et du décret n°2015-633 du
11 décembre 2015 portant nomination de Monsieur Chabi
Félicien ZACHARIE en qualité de conseiller, à l’ARCEP-BENIN en
remplacement de Monsieur KOSSI Etienne, ancien conseiller,
appelé au Gouvernement, conformément à l’article 19 alinéa 2 du
décret portant attributions, organisation et fonctionnement de
l’Autorité de Régulation des Communications électroniques et de
la Poste du Bénin (ARCEP-BENIN).
Ces différents décrets viennent en application de la loi
n°2014-14 du 09 juillet 2014 relative aux communications
électroniques et à la poste en République du Bénin, votée par
l’Assemblée nationale. C’est ladite loi qui a créé l’Autorité de
Régulation des Communications électroniques et de la Poste
(ARCEP) qui comprend deux (02) organes : le Conseil de
régulation et le Secrétariat exécutif.
Se référant à un rapport du cabinet d’audit dépêché à
l’ARCEP-BENIN qui a fait à mi-parcours des constatations
relatives aux :
.conditions de nomination des membres du Conseil de
régulation et du Secrétariat exécutif ;
.modalités de fixation et rémunération des membres du
Conseil de régulation et du Secrétariat exécutif (qualifiées de
faute grave) ;
.fonctionnement de l’ARCEP-BENIN, le Conseil des ministres
a abrogé les décrets cités supra.
C’est cette décision du Conseil des ministres, en son point
I.3, que nous voudrions soumettre à l’attention de la haute
juridiction afin qu’elle la déclare contraire à la Constitution par
les moyens suivants : » ;
Considérant qu’il développe : « II- Les moyens :
A l’analyse, la compatibilité de cette décision avec la
Constitution … reste problématique. En effet, l’abrogation desdits
décrets suscite deux (02) interrogations fondamentales :
8
.la première est de savoir s’il est possible dans un Etat de
droit, caractérisé par le sacro-saint principe de la séparation des
pouvoirs, que l’Exécutif entreprenne et exécute par lui-même un
contrôle sur une autorité administrative indépendante telle
l’ARCEP-BENIN ? ;
.la deuxième interrogation est de savoir si l’abrogation
desdits décrets, qui entraîne de facto l’interruption du mandat
des membres du Conseil et du Secrétaire exécutif de l’ARCEPBENIN,
sans permettre aux intéressés de présenter leurs moyens
de défense, ne porte-t-elle pas atteinte au principe du
contradictoire, au respect des droits de la défense et à la
présomption d’innocence garantis par la Constitution ?…
Sur le premier point : la violation du principe de séparation
des pouvoirs : la loi n°2014-14 du 09 juillet 2014 fait de l’ARCEPBENIN
une autorité administrative indépendante, une institution
de droit public, dotée de la personnalité juridique, de l’autonomie
financière et de gestion. L’indépendance, l’impartialité et la
transparence la caractérisent dans l’exercice de ses pouvoirs. En
tant que telle, si l’ARCEP-BENIN peut être soumise à un contrôle
de sa gestion, celui-ci doit être réalisé par une institution
judiciaire, notamment la Chambre des Comptes de la Cour
suprême.
A ce sujet, l’article 232 de la loi n°2014-14 du 09 juillet 2014
relative aux communications électroniques et à la poste en
République du Bénin dispose : « La gestion administrative et
financière de l’Autorité de régulation est soumise à un contrôle
interne et à un contrôle externe. Le contrôle externe est assuré
par la juridiction des comptes de l’Etat ». Il en ressort que ni le
Gouvernement ni le cabinet d’audit privé commis à la mission ne
sont qualifiés pour effectuer un tel contrôle. Le contrôle de la
gestion de l’ARCEP-BENIN relève de la compétence de la Chambre
des comptes de la Cour suprême. La possibilité pour le
Gouvernement d’effectuer, soit par lui-même le contrôle de la
gestion de l’ARCEP-BENIN, soit par un cabinet d’audit privé,
remet en cause même l’autonomie de l’institution consacrée par
l’article 206 alinéa 2 de la même loi. Qu’il plaise donc à la haute
juridiction de constater qu’en agissant ainsi, le Gouvernement
exerce le pouvoir judiciaire en lieu et place de la Cour suprême,
créant une confusion des pouvoirs en violation de l’article 125 de
la Constitution … qui dispose clairement : « Le pouvoir judiciaire
est indépendant du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif. Il est
exercé par la Cour suprême, les cours et les tribunaux créés
9
conformément à la présente Constitution » » ; qu’il poursuit : « Sur
le second point : les irrégularités entourant l’interruption du
mandat des membres du Conseil et du Secrétariat exécutif :
Si le Gouvernement n’est pas qualifié pour ordonner et
conduire par lui-même un contrôle de gestion sur une autorité
administrative indépendante comme l’ARCEP-BENIN, il n’est tout
aussi qualifié pour qualifier de graves les fautes qui auraient été
commises par le Conseil de régulation et le Secrétaire exécutif,
afin d’interrompre de façon arbitraire le mandat des membres de
cet organe.
A cet égard, il faut le rappeler, les membres du Conseil de
régulation ont été recrutés par le ministère de la Communication
et des Technologies de l’Information et de la Communication
conformément à l’article 126 de la loi portant création de
l’ARCEP-BENIN, sur la base de leurs qualités morales, de leurs
compétences et expériences professionnelles avérées dans le
domaine des communications électroniques et de la poste aux
plans technique, économique et/ou juridique à l’issue d’un appel
à candidatures. Ces membres sont nommés par un décret pris en
Conseil des ministres pour un mandat de quatre (04) ans
renouvelable une fois sur proposition du ministre en charge des
Communications électroniques et de la Poste ; qu’en
conséquence, leur mandat n’est pas encore arrivé à terme.
Par ailleurs, le recrutement du Secrétaire exécutif est fait
conformément à l’article 220 de la loi relative aux
communications électroniques et à la poste en République du
Bénin, sur la base de ses compétences et qualifications dans le
domaine des communications électroniques et de la poste. Le
Secrétaire exécutif est nommé pour un mandat de cinq (05) ans
renouvelable une fois par un décret pris en Conseil des ministres,
sur proposition du ministre en charge des Communications
électroniques et de la Poste, au terme d’une procédure de
sélection par appel à candidatures conduite par le Conseil de
régulation ; qu’en conséquence, le mandat du Secrétaire exécutif
n’est pas encore arrivé à terme. Or, l’article 216 alinéa dernier de
la loi n°2014-14 du 09 juillet 2014 précise : « Avant la fin de leur
mandat, les membres du Conseil de régulation ne peuvent être
suspendus ou révoqués que pour faute lourde dûment constatée ».
En méconnaissance de ces dispositions et se fondant sur les
résultats à mi-parcours de l’audit dépêché dans le cadre du
contrôle de la gouvernance des structures de l’Etat, le Conseil des
ministres a interrompu le mandat des membres de l’ARCEP10
BENIN. Pire, les résultats de cet audit n’ont pas été auparavant
portés à la connaissance de l’Autorité de régulation dont les
membres n’ont pas été en mesure de présenter leurs moyens de
défense. L’abrogation de décrets de nomination à l’ARCEP-BENIN
par le Conseil des ministres du 27 juillet 2016 porte atteinte non
seulement, au principe du contradictoire, au respect des droits de
la défense et à la présomption d’innocence garantis et protégés
par la Constitution …, mais aussi, à l’article 35 de la
Constitution » ; qu’il demande à la Cour « de déclarer contraire à
la Constitution, le point I.3 de la décision du Conseil des
ministres du 27 juillet 2016… » ;
Considérant qu’il joint à sa requête une copie du même compterendu
du Conseil des ministres, de la lettre de transmission des
travaux et du procès-verbal de la réunion de synthèse par la
société Fiduciaire d’Afrique, de la lettre de transmission des
commentaires de l’ARCEP-BENIN relatifs au mémorandum de la
société Fiduciaire d’Afrique, de l’avant-propos relatif à la
transmission du mémorandum complémentaire de synthèse de la
mission « audit de l’organisation et de la gestion financière de
l’ARCEP-BENIN exercice 2013, 2014 et 2015 » ;
Considérant que Monsieur Marcellin ILOUGBADE écrit :
« … I- Les faits et éléments de droit : … L’Assemblée nationale a
voté le 13 mai 2012 la loi n°2014-14 du 09 juillet 2014 relative
aux communications électroniques et à la poste en République du
Bénin … Le Chef de l’Etat l’a promulguée … Cette loi a créé
l’Autorité de Régulation des Communications électroniques et de
la Poste (ARCEP) composée de deux (02) organes, à savoir, le
Conseil de régulation et le Secrétariat exécutif … Conformément à
l’article 216 de la loi, le Conseil de régulation est composé de neuf
(09) membres retenus en raison de leurs qualités morales, de
leurs compétences et expériences professionnelles avérées dans le
domaine des communications électroniques et de la poste aux
plans technique, économique et/ou juridique à l’issue d’un appel
à candidatures … L’Autorité de régulation est une institution de
droit public, dotée de la personnalité juridique et de l’autonomie
financière et de gestion. Elle exerce ses pouvoirs de manière
indépendante, impartiale, équitable et transparente … Elle est
placée auprès du ministère en charge des Communications
électroniques et de la Poste … Dans le cadre du contrôle de la
gouvernance des structures de l’Etat béninois, le Gouvernement a
dépêché un audit à l’ARCEP-BENIN … Se référant aux résultats à
11
mi-parcours de l’audit dépêché à l’Autorité de régulation, le
Conseil des ministres a évoqué de supposées irrégularités
qualifiées de fautes graves relatives :
.aux conditions de nomination des membres du Conseil de
régulation et du Secrétaire exécutif de l’ARCEP ;
.aux modalités de fixation des rémunérations des membres
du Conseil de régulation et du Secrétariat exécutif ;
.au fonctionnement de l’ARCEP. … Face à cette situation, il
est utile d’apporter des informations fiables à l’attention de la
Cour pour son meilleur éclairage … Avant tout propos, il convient
de souligner que les résultats examinés en Conseil des ministres
en sa séance du 27 juillet 2016 n’ont jamais été portés à la
connaissance de l’Autorité de régulation pour ses observations » ;
qu’il explique : « Concernant les conditions de nomination des
membres du Conseil de régulation et du Secrétaire exécutif :
… Les membres du Conseil de régulation ont été recrutés par …
MCTIC conformément à l’article 216 de la loi sur la base de leurs
qualités morales, de leurs compétences et expériences
professionnelles avérées dans le domaine des communications
électroniques et de la poste aux plans technique, économique
et/ou juridique à l’issue d’un appel à candidatures. En effet,
l’article 216 dispose : « Les neuf (09) membres du Conseil de
régulation sont retenus en raison de leurs qualités morales, de
leurs compétences et expériences professionnelles avérées dans le
domaine des communications électroniques et de la poste aux
plans technique, économique et/ou juridique à l’issue d’un appel
à candidatures. Ils sont nommés par décret pris en Conseil des
ministres pour un mandat de quatre (04) ans renouvelable une
fois sur proposition du ministre en charge des Communications
électroniques et de la Poste à l’issue d’une procédure d’appel à
candidature ».
Le MCTIC d’alors a confié la réalisation de cette sélection au
cabinet SISTI BENIN suite à un processus de sélection par
consultation restreinte. Au terme du processus de recrutement,
un rapport qui rend compte des différentes phases et des
résultats auxquels ledit processus a abouti est dressé. Ce
processus de sélection se présente comme suit :
.publication de l’avis d’appel à candidatures et traitement
des demandes d’information ;
.réception des dossiers de candidatures ;
12
.entretien de sélection.
a)Publication de l’avis d’appel à candidatures et traitement
des demandes d’information :
L’avis d’appel à candidatures pour la présélection et la
sélection des neuf (09) candidats du Conseil de régulation de
l’ARCEP est publié dans le quotidien d’information « Matinal »
n°4398 du jeudi 24 juillet 2014 et le quotidien « La Nation » n°6036
de la même date. Cet avis est constitué, entre autres, du contexte
dans lequel la sélection est organisée, du descriptif de la fonction
(Conseil de régulation), des aptitudes requises, des expériences et
qualifications appropriées, du contenu du dossier de candidature,
du mode de présélection, des lieu et heure de dépôt des dossiers
de candidature…
Trois lignes téléphoniques sont mises à la disposition des
postulants qui, pour des informations complémentaires, ont été
reçus et renseignés avec satisfaction au secrétariat du cabinet.
b)Réception des dossiers de candidatures
Les dossiers de candidatures ont été reçus au secrétariat du
cabinet jusqu’au 28 juillet 2014 à 16 heures conformément à
l’avis d’appel à candidatures.
c) Phase entretien
Les candidats présélectionnés après l’étude des dossiers ont
été convoqués le lundi 28 et le mardi 29 juillet 2014 pour prendre
part à l’entretien de sélection conformément à un planning conçu.
Au terme de l’entretien, les neuf (09) meilleurs candidats aux
fonctions de conseillers de l’ARCEP ont été sélectionnés.
Considérant que l’article 217 alinéa 1er de la loi n°2014-14
du 09 juillet 2014 relative aux communications électroniques et à
la poste en République du Bénin dispose que : « Avant leur entrée
en fonction, les neuf (09) membres du Conseil de régulation
prêtent serment au cours d’une cérémonie solennelle devant la
Cour d’appel du siège de l’autorité de régulation », … cette
formalité a été respectée avant mon entrée en fonction » ; qu’il
ajoute : « concernant le recrutement du Secrétaire exécutif : le
recrutement du Secrétaire exécutif est fait conformément à
l’article 220 de la loi relative aux communications électroniques et
à la poste sur la base de ses compétences et qualifications dans le
domaine des communications électroniques et de la poste.
En effet, l’article 220 de la loi dispose : « Le Secrétariat
exécutif est l’organe exécutif de l’Autorité de régulation. Il exécute
13
les délibérations du Conseil de régulation. Il a, à sa tête, un
Secrétaire exécutif nommé pour un mandat de cinq (05) ans
renouvelable une fois par décret pris en Conseil des ministres sur
proposition du ministre chargé des Communications
électroniques et de la Poste au terme d’une procédure de sélection
par appel à candidatures conduite par le Conseil de régulation ».
Le cabinet SISTI BENIN a été désigné suite à un processus
de sélection par consultation restreinte pour conduire la
procédure. Dans ce cadre, les diligences suivantes ont été
effectuées par le prestataire : concernant la validation de l’avis
d’appel à candidatures : pour cette phase, le cabinet a rédigé un
avis d’appel à candidatures précisant le profil recherché. Cet avis
est validé par le commanditaire avant sa publication.
Concernant la publication de l’avis d’appel à candidatures,
traitement des demandes éventuelles de renseignement et
réception des dossiers de candidatures : l’avis d’appel à
candidatures pour la présélection des candidats aux fonctions de
Secrétaire exécutif de l’ARCEP a été publié dans le quotidien
d’information « La Nation » n°6040 du jeudi 31 juillet 2014.
L’avis d’appel à candidatures a été également publié sur le
site web du MCTIC, de l’ATRPT et sur celui du cabinet SISTI
BENIN. Cet avis est constitué, entre autres, du contexte dans
lequel la sélection est organisée, du descriptif de la fonction de
Secrétaire exécutif, des aptitudes requises, des expériences et
qualifications appropriées, du contenu du dossier de
candidatures, du mode de sélection, des lieu et heure de dépôt
des dossiers de candidatures. Les dossiers de candidatures ont
été reçus au secrétariat du cabinet conformément à l’avis publié.
Au total, huit (08) dossiers de candidature sont réceptionnés…
Concernant le dépouillement des dossiers et publication de la
liste des candidats présélectionnés sur dossiers : les dossiers
reçus sont dépouillés et une liste des candidats ayant rempli les
conditions demandées dans l’avis est retenue et affichée après
une étude minutieuse afin de vérifier la présence, la conformité et
la validité des pièces qui devront constituer le dossier, à savoir :
.lettre de motivation adressée ;
.curriculum vitae détaillé faisant ressortir les expériences
professionnelles ou personnelles pertinentes ;
.copies légalisées des diplômes, attestations de formation.
Sur la base des critères de sélection, cinq (05) dossiers ont
été présélectionnés » ;
14
Considérant qu’il précise : « Concernant la constitution d’un
« panel » approprié d’évaluateurs ayant de solides expériences dans
la sélection des cadres et définition des critères d’appréciation :
cette phase a permis de constituer un jury adéquat avec des
compétences remarquables qui s’est réuni pour définir les
différents critères d’appréciation et les faire valider par le
commanditaire. Les critères validés ont permis d’auditionner les
candidats.
Concernant la phase entretien : conformément aux critères
et au profil définis, le jury a procédé à l’audition des candidats
qui sont convoqués conformément à un programme
préalablement établi et confirmé par les candidats. Cet entretien
s’est déroulé le mardi 05 août 2014 dans les locaux du cabinet
SISTI qui dispose des infrastructures nécessaires permettant de
mettre les candidats dans les conditions adéquates. Au terme de
ce processus et sur la base des critères de sélection définis, le
jury a retenu le meilleur candidat sur les cinq (05) postulants
présélectionnés pour être Secrétaire exécutif de l’ARCEP…
Concernant la production du rapport de mission :
conformément aux termes du contrat de prestation, le rapport de
sélection est élaboré pour retracer l’ensemble du processus, ledit
processus a été adressé à l’ARCEP-BENIN. Au terme de ce
processus de sélection du candidat aux fonctions de Secrétaire
exécutif de l’ARCEP, le meilleur candidat retenu est Monsieur
GUEDEGBE Hervé.
Il faut observer à la lumière de tout ce qui précède, que
contrairement aux informations du communiqué du Conseil des
ministres :
a) S’agissant des conditions de nomination
.la procédure de sélection des membres du Conseil n’est pas
antérieure au décret n°2014-599 portant Attributions,.
Organisation et Fonctionnement (AOF) de l’ARCEP-BENIN adopté
par le Conseil des ministres le 22 juillet 2014, même si sa
publication date du 09 octobre 2014 ;
.au vu de la procédure décrite ci-dessus les membres du
Conseil de régulation ont été recrutés par le Ministère de la
Communication et des Technologies de l’Information et de la
Communication (MCTIC) d’alors, conformément à l’article 216 de
la loi relative aux communications électroniques et à la poste en
République du Bénin ;
15
.ces membres ont été nommés le 31 juillet 2014 ;
.le Secrétaire exécutif, quant à lui, a été recruté à l’issue
d’un appel à candidatures publié par le Conseil de régulation
dans la presse nationale et sur le site de l’Autorité de régulation
conformément à la procédure de sélection du Secrétaire exécutif
décrite plus haut. Le rapport de sélection a été reçu du cabinet
SISTI le 05 août 2014 et approuvé par le Conseil de régulation le
même jour. Ce choix a été notifié au MCTIC par une lettre ce
même 05 août 2014.
S’agissant de la nomination du Président, du vice-Président
et du Secrétaire exécutif par le même décret, il convient de
souligner que :
-l’élection du Président et du Vice-président est intervenue le
04 août 2014 ;
-la proposition à nomination du Secrétaire exécutif a été
soumise au MCTIC le 05 août 2014 ;
-leurs nominations à tous les trois (03) sont intervenues en
Conseil des ministres en sa séance du 13 août 2014.
S’agissant ensuite des modalités de fixation des
rémunérations des membres du Conseil de régulation et du
Secrétariat exécutif :
Aux termes de l’article 12 du décret portant organisation et
fonctionnement de l’ARCEP-BENIN, la rémunération et les
avantages en nature des membres du Conseil sont fixés par un
décret pris en Conseil des ministres. En vue de respecter ces
dispositions, un projet de décret a été transmis au Ministre de la
Communication et des Technologies de l’Information et de la
Communication (MCTIC) aux fins de son adoption par le Conseil
des ministres. Malheureusement, la première mouture du projet
dudit décret a été rejetée pour complément d’information.
Ayant satisfait aux informations demandées par le Conseil
des ministres, une nouvelle mouture a été élaborée et soumise à
l’appréciation du Conseil des ministres qui l’a déférée à l’avis du
ministre en charge des Finances. Ce dernier, après analyse du
document, recommande de faire prendre le régime indemnitaire
par une décision du Président de l’ARCEP-BENIN après
approbation de son Conseil de régulation aux motifs que l’examen
du projet de décret révèle que les avantages et indemnités qui y
sont mentionnés sont prévus pour être imputés sur les
ressources propres de l’ARCEP-BENIN financées par un
16
prélèvement sur le chiffre d’affaires des opérateurs GSM. Ce n’est
qu’après cet avis que des décisions ont été prises par le Conseil
de régulation pour fixer des primes aux membres du Conseil ainsi
qu’au Secrétaire exécutif.
Conscient que cette situation constitue une approche
transitoire, le Conseil de régulation a engagé des plaidoyers
auprès du ministre en charge de la Communication, ce qui a
abouti à la mise en place par le Conseil des ministres d’un comité
ad’hoc chargé de l’harmonisation des avantages et traitements
des Autorités administratives indépendantes (AAI) en activité au
Bénin. Ledit comité ad’hoc n’a pas eu le temps de finaliser les
projets d’harmonisation des avantages à soumettre au Conseil
des ministres.
b) Sur le fonctionnement
Il a été mentionné que le règlement intérieur en vigueur au
niveau de l’ARCEP-BENIN présente des inexactitudes par rapport
à la loi n°2014-14 du 09 juillet 2014 relative aux communications
électroniques et à la poste et au décret n°2014-599 du 09 octobre
2014 portant attributions, organisation et fonctionnement de
l’ARCEP-BENIN. De même, il a été soulevé qu’aucune référence
n’a été faite sur la procédure de désignation du Président et du
vice-Président de l’ARCEP-BENIN.
Pour éclairer cette situation, il convient de souligner dans
un premier temps que ce règlement intérieur n’est antérieur ni à
la loi ni au décret puisque ces deux textes fondamentaux ont été
cités dans les visas de la décision portant ledit règlement
intérieur. Mieux, cette décision constitue un texte réglementaire
de base pouvant être modifié à tout moment, elle n’a pas été
encombrée surtout que la lecture combinée des dispositions de la
loi et de celles du décret permet d’effectuer l’élection du Président
et du vice-Président du Conseil. Enfin, il est important de
mentionner que la procédure de révision du règlement intérieur
en vigueur est déjà enclenchée.
S’agissant des missions à frais exorbitants à l’intérieur du
pays, il faut rappeler que les missions effectuées par les membres
du Conseil relèvent des missions statutaires de l’ARCEP-BENIN et
sont consignées dans un planning adopté par décision du Conseil
de régulation.
Sur la base de tout ce qui précède, l’on peut affirmer que le
rapport à mi-parcours de la mission d’audit examiné en Conseil
17
des ministres n’a pas respecté les règles du contradictoire. En
effet, l’Autorité de régulation ne l’a pas reçu aux fins de contre
observations. Par ailleurs, les différentes allégations contenues
dans ledit rapport ne sont pas fondées et les décisions prises à
l’issue de son examen sont infondées. En conséquence, l’Autorité
de régulation ne se reconnaît pas dans les fautes graves à elle
reprochées » ;
Considérant qu’il poursuit : « II. LES MOYENS DU RECOURS
… L’article 216 alinéas 2, 3 et 4 de la loi n°2014-14 du 09 juillet
2014 relative aux communications électroniques et à la poste en
République du Bénin dispose que : « Ils sont nommés par un
décret pris en Conseil des ministres pour un mandat de quatre
(04) ans renouvelable une fois sur proposition du ministre en
charge des Communications électroniques et de la Poste à l’issue
d’une procédure d’appel à candidatures.
Les modalités de la procédure d’appel à candidatures sont
fixées par voie réglementaire.
Avant la fin de leur mandat, les membres du Conseil de
régulation ne peuvent être suspendus ou révoqués que pour faute
lourde dûment constatée » …
L’article 217 alinéa 1er de la même loi dispose que : « Avant
leur entrée en fonction, les membres du Conseil de régulation
prêtent serment au cours d’une cérémonie solennelle devant la
cour d’Appel du siège de l’autorité de régulation » … Ce serment a
été effectivement prêté avant mon entrée en fonction….
Pour le mandat, il ne peut être mis fin à titre temporaire ou
définitif aux fonctions des membres de l’Autorité de régulation
des Communications électroniques et de la Poste en République
du Bénin (ARCEP-BENIN) que dans les formes prévues pour leur
nomination … Le mandat doit aller à terme … Monsieur
ILOUGBADE Marcellin a prêté serment et est entré dans les
fonctions de conseiller de l’Autorité de régulation des
Communications électroniques et de la Poste du Bénin (ARCEPBENIN)
… Par ce serment, je suis devenu de façon définitive
membre du Conseil de régulation et … mon mandat doit aller à
terme…. Le Président élu au niveau de l’Etat a pour
responsabilité première de poursuivre le service de la République
et … l’Administration reste une continuité même si les régimes
changent …
L’article 117 de la Constitution dispose, entre autres, que :
18
« La Cour statue obligatoirement sur :
… la constitutionnalité des lois et des actes réglementaires
censés porter atteinte aux droits fondamentaux de la personne
humaine… » L’article 121 alinéa 2 de la Constitution poursuit :
« Elle se prononce d’office sur la constitutionnalité des lois et de
tout texte règlementaire censés porter atteinte aux droits
fondamentaux de la personne humaine et aux libertés publiques.
Elle statue plus généralement sur les violations des droits de la
personne humaine et sa décision doit intervenir dans un délai de
huit (08) jours » … L’article 31, pour sa part, indique que : « …Tout
travailleur peut défendre, dans les conditions prévues par la loi,
ses droits et ses intérêts, soit individuellement, soit collectivement
ou par l’action syndicale… »
… Le décret n°2016-631 du 31 octobre 2016 portant
relèvement de fonction et abrogation de décrets de nomination à
l’Autorité de régulation des Communications électroniques et de
la Poste viole le préambule de la Constitution en ce que, nous
avons été nommés et élus conformément à la loi, que nous avons
un mandat de quatre (04) ans, que nous avons été nommés le 24
septembre 2014, que tel que le décret a été pris, il viole les
alinéas 3, 4, 6, 7 et 9 du préambule de la Constitution qui
dispose que : « Ainsi, la Conférence des Forces vives de la Nation,
tenue à Cotonou du 19 au 28 février 1990, en redonnant
confiance au peuple, a permis la réconciliation nationale et
l’avènement d’une ère de Renouveau démocratique,…
Nous, Peuple Béninois
-Réaffirmons notre opposition fondamentale à tout régime
politique fondé sur l’arbitraire, la dictature, l’injustice, la
corruption, la concussion, le régionalisme, le népotisme, la
confiscation du pouvoir et le pouvoir personnel ;
-…Affirmons solennellement notre détermination par la
présente Constitution de créer un Etat de droit et de démocratie
pluraliste, dans lequel les droits fondamentaux de l’Homme, les
libertés publiques, la dignité de la personne humaine et la justice
sont garantis, protégés et promus comme la condition nécessaire
au développement véritable et harmonieux de chaque Béninois
tant dans sa dimension temporelle, culturelle que spirituelle ;
-Réaffirmons notre attachement aux principes de la
Démocratie et des droits de l’Homme tels qu’ils ont été définis par
la Charte des Nations-Unies de 1945 et la Déclaration universelle
des droits de l’Homme de 1948, la Charte africaine des droits de
19
l’Homme et des Peuples adoptée en 1981 par l’Organisation de
l’Unité africaine, ratifiée par le Bénin le 20 janvier 1986 et dont
les dispositions font partie intégrante de la présente Constitution
et du Droit béninois et ont une valeur supérieure à la loi interne ;
-… Adoptons solennellement la présente Constitution qui est
la Loi suprême de l’Etat et à laquelle nous jurons loyalisme,
fidélité et respect. » … Le décret querellé est inconstitutionnel en
ce qu’il viole aussi l’article 23 alinéa 2 de la Constitution qui
dispose que : « … Les institutions, les communautés religieuses ou
philosophiques ont le droit de se développer sans entraves. Elles
ne sont pas soumises à la tutelle de l’Etat. Elles règlent et
administrent leurs affaires d’une manière autonome » … Tel que
les membres de l’Autorité de Régulation des Communications
électroniques et de la Poste en République du Bénin sont relevés
de leur fonction, … cela peut être interprété comme une tentative
d’entraver le développement de ladite institution pour des fins
inavouées, voire … de porter atteinte à l’intérêt général…
… Il ressort de tout ce qui précède que le décret n°2016-631
du 31 octobre 2016 portant relèvement de fonction et abrogation
de décrets de nomination à l’Autorité de Régulation des
Communications électroniques et de la Poste est une violation de
la Constitution et une violation de mes droits fondamentaux, …
les dispositions de ce décret sont contraires à la Constitution » ;
Considérant qu’il conclut en demandant à la Cour de « constater
que ce décret viole la Constitution en ne respectant ni le mandat
de quatre (04) ans tel que dispose la loi n°2014-14 du 09 juillet
2014 relative aux communications électroniques et à la poste en
République du Bénin à son article 216, … viole l’article 217 de la
même loi au sujet du serment à prêter » ainsi que ses droits
fondamentaux ;
Considérant qu’il joint à sa requête copie :
-du décret n°2016-631 du 31 octobre 2016 portant
relèvement de fonction et abrogation de décrets de nomination à
l’Autorité de Régulation des Communications électroniques et de
la Poste du Bénin ;
-du décret n°2014-562 du 24 septembre 2014 portant
nomination au ministère de la Communication et des
Technologies de l’Information et de la Communication ;
-de la lettre n°1183-C/MEFPD/DC/SGM/CF/SP du 12
20
décembre 2014 relative au projet de décret portant détermination
des avantages et indemnités des membres du Conseil de
Régulation de l’ARCEP-BENIN ;
-de la lettre n°1321/ARCEP/SA/2014 du 05 août 2014 du
Président de l’ARCEP à Monsieur le Ministre de la
Communication et des Technologies de l’Information et de la
Communication ;
-du procès-verbal de prestation de serment des membres de
l’ARCEP du 17 octobre 2014 ;
-du décret n°2014-561 du 24 septembre 2014 portant
nomination des membres du Conseil de Régulation de l’Autorité
de Régulation des Communications électroniques et de la Poste
(ARCEP) ;
Considérant que les requérants Chabi Félicien ZACHARIE et
N’unayon Hervé HOUNTONDJI exposent les mêmes faits,
développent les mêmes moyens que ceux présentés par les autres
requérants ;
Considérant que Monsieur Chabi Félicien ZACHARIE joint à sa
requête une copie de la lettre n°1183-C/MEFPD/ DC/ SGM/ CF/SP
du 12 décembre 2014, de son attestation de prise de fonction à
l’ARCEP-BENIN du 11 juillet 2016 ; que Monsieur N’unayon
Hervé HOUNTONDJI joint à la sienne une copie de la loi n°2014-
14 du 09 juillet 2014 relative aux communications électroniques
et à la poste en République du Bénin , une copie du décret
n°2016-631 du 12 octobre 2016 ;
INSTRUCTION DES RECOURS
Considérant qu’en réponse à la mesure d’instruction diligentée
par la haute juridiction, le Président de la République, Monsieur
Patrice TALON, écrit : «…Saisi en vue de réponse au recours sus
indiqué en objet, j’ai l’honneur de soumettre à votre auguste
juridiction mes observations ;
Les faits méritent d’être précisés (A) afin d’en relever la
question soumise à votre juridiction (B) et proposer les réponses
appelées (C)
A- Sur les faits.
21
1. Par des requêtes successives en date à Cotonou des 23 et
26 septembre 2016, Messieurs SOSSOUKPE Servais et DJIGUIN
Nicolas saisirent la haute juridiction en « inconstitutionnalité
contre la décision du Conseil des ministres du 27 juillet 2016
abrogeant les décrets de nomination à l’Autorité de Régulation
des Communications électroniques et de la Poste du Bénin
(ARCEP) » ou en « inconstitutionnalité contre la décision
d’abrogation des décrets n°2014-561 du 24 septembre 2014
portant nomination des membres de l’ARCEP-BENIN, n°2014-562
du 24 septembre 2014 portant nomination au ministère de la
Communication et des Technologies de l’Information et de la
Communication, n°2015-633 du 11 décembre 2015 portant
nomination de Monsieur Chabi Félicien ZACHARIE en qualité de
conseiller de l’ARCEP-BENIN, prise en Conseil des ministres du
mercredi 27 juillet 2016 en son point I.3 ».
2. Il est vrai qu’en séance du mercredi 27 juillet 2016, le
Conseil des ministres a relevé des irrégularités consubstantielles
et formelles dans les décrets incriminés dont il ressortait qu’ils ne
pouvaient qu’être abrogés. Ces irrégularités contenues dans le
relevé du Conseil des ministres qui fait corps au présent exposé
des faits sont relatives aux conditions de nomination des
membres de l’institution, aux modalités de fixation de leur
rémunération et au fonctionnement de l’Autorité.
3. C’est en réaction contre ces décisions que le présent
recours est exercé par les requérants.
B- Les questions soumises à la Cour.
1. Chacun des requérants, avec des moyens différents,
interroge la Cour sur la conformité à la Constitution des décrets
entrepris.
Les recours visant le même objet et tendant aux mêmes fins,
j’invite la … Cour à joindre les deux recours pour s’y prononcer
par la même décision.
2. Il sera alors possible d’admettre que les moyens invitent
la Cour à effectuer un contrôle de légalité, ce dont elle est
incompétente (1) quand bien même au fond, les griefs soulevés ne
sont pas avérés (II).
C- Les réponses
I- Selon les requérants, d’une part, si « la loi n°2014-14 du
09 juillet 2014 relative aux communications électroniques et à la
poste en République du Bénin a créé l’Autorité de Régulation des
22
Communications électroniques et de la Poste du Bénin (ARCEP) »
(Requête SOSSOUKPE, page 1) ; « ces différents décrets viennent
en application de la loi n°2014-14 du 09 juillet 2014 ».
Or, le Gouvernement réuni en Conseil ne s’est prononcé, au
travers du décret querellé, que sur les conditions de nomination,
de rémunération et de fonctionnement de l’institution dont les
fondements et l’encadrement se trouvent dans la loi rappelées par
les requérants.
Procédant comme ils l’ont fait, les requérants soumettent
nécessairement à la Cour constitutionnelle, le contrôle de
l’appréciation de la légalité des décrets abrogés fait par le
Gouvernement. Ce contrôle ne relevant pas de la compétence de
la haute juridiction, je la convie à se déclarer incompétente.
II- Selon les requérants, les délibérations du Conseil des
ministres n’auraient pas été, quant au fond, conformes à la
Constitution tantôt par violation des droits individuels (1), tantôt
par la violation du principe de la séparation des pouvoirs (2).
1. Les requérants développent la violation des droits
individuels en plusieurs branches auxquelles il convient de
répondre globalement : la violation du droit à la défense et le
principe de l’impartialité ainsi que l’interruption du mandat des
membres de l’institution.
Il est bien compris que ces délibérations ne portent
nullement sur le comportement des membres de l’Autorité de
Régulation des Communications électroniques et de la Poste du
Bénin (ARCEP), pris « ut singuli », et que, par suite, le Conseil des
ministres ne s’est érigé en Conseil de discipline. Il n’est pas
inutile de rappeler que les requérants ne sont guère auteurs des
décrets abrogés, qui, quoique les ayant institués, préexistaient à
leur qualité de membre de l’Autorité de Régulation des
Communications électroniques et de la Poste du Bénin (ARCEP).
Le Conseil des ministres ne pouvait donc prétendre juger des
personnes qui ne sont auteurs des actes abrogés. Les moyens, en
ses diverses branches, manquent de pertinence. Il n’y a donc pas
violation de la Constitution de ce chef.
2. Il est également bien compris que le principe de la
séparation des pouvoirs vise la protection de l’indépendance des
pouvoirs institués par la Constitution, notamment les pouvoirs
exécutif, législatif et judiciaire. Or, il ne résulte pas de la
Constitution que l’Autorité de Régulation des Communications
électroniques et de la Poste du Bénin (ARCEP) soit un pouvoir ou
23
encore moins un organe constitutionnel. A la vérité, il s’agit d’une
autorité qui, quoique indépendante par la loi, ne demeure pas
moins administrative. Or, suivant les termes de l’article 54 de la
Constitution, le Président de la République dispose de
l’Administration. Il n’en faut pas plus pour conclure à l’absence
de violation de la Constitution » ;
Considérant que de son côté, le Secrétaire général du
Gouvernement, Monsieur Edouard A. OUIN-OURO, écrit :
« …I- Sur le moyen tiré de la violation des articles 17 alinéa 1er de
la Constitution et 7. 1. c de la Charte africaine des droits de
l’Homme et des peuples :
En alléguant que la décision visée ci-dessus viole l’article 17
alinéa 1er de la Constitution, les requérants prêtent à cette
disposition, telle qu’elle est libellée, un champ d’application
différent de celui qui est le sien, à savoir, la procédure pénale. En
effet, l’article 17 alinéa 1er de la Constitution se veut délibérément
limité à la matière pénale. On en veut pour preuve le fait qu’on
n’y lit que des références à « un acte délictueux », à la présomption
d’innocence jusqu’à ce que la culpabilité soit établie au cours
d’un procès public… Dans tous les cas, le rapport du Cabinet
d’audit a bien été transmis aux personnes concernées par le
décret querellé, ce que ne nient d’ailleurs pas les requérants. Il en
ressort le respect du principe du contradictoire.
L’impartialité dont il est question dans l’article 7 de la
Charte africaine des droits de l’Homme et des peuples n’est pas,
elle non plus, pertinente. Il suffit, pour s’en convaincre, de
constater que l’impartialité dont il s’agit dans cette disposition est
une qualité attendue de toute juridiction, ce qui n’a rien à voir
avec la décision querellée.
II- Sur le moyen tiré de la violation du principe de la
séparation des pouvoirs consacré par l’article 125 de la
Constitution :
Le principe de la séparation des pouvoirs est consacré par
l’article 125 de la Constitution comme une garantie non pour
l’individu, mais pour l’indépendance de l’institution judiciaire.
D’ailleurs, à supposer que tel ne soit pas le cas, la séparation des
pouvoirs ne saurait, en aucun cas, être conçue comme s’opposant
à la conduite des enquêtes administratives et aux sanctions
subséquentes que constituent respectivement l’audit et la
décision querellée. Cet audit n’est effectivement qu’une variante
24
d’enquête administrative puisqu’effectué sur délégation par
l’Administration de son pouvoir d’investiguer. » ; qu’il conclut à la
non violation de la Constitution ;
Considérant que par ailleurs, le Directeur du Cabinet civil du
Président de la République, Monsieur Pascal AFFO, a transmis à
la Cour une copie du relevé des décisions administratives
adoptées par le Conseil des ministres du 27 juillet 2016 ;
ANALYSE DES RECOURS
Considérant que les requérants demandent à la Cour de déclarer
que la décision du Conseil des ministres du mercredi 27 juillet
2016 abrogeant les décrets n°s 2014-561 et 2014-562 du 24
septembre 2014, 2015-633 du 11 décembre 2015 viole certains
énoncés du préambule, les articles 17 alinéa 1er, 35 et 125 de la
Constitution, 7.1.b), c), d) de la Charte africaine des droits de
l’Homme et des peuples ;
Considérant que les cinq (05) requêtes portent sur le même objet
et tendent aux mêmes fins ; qu’il y a lieu de les joindre pour y
être statué par une seule et même décision ;
Sur la violation des articles 17 alinéa 1er de la Constitution et
7.1. b), c), d) de la Charte africaine des droits de l’Homme et
des peuples :
Considérant que les requérants affirment qu’ils n’ont pas été mis
en mesure d’exercer leur droit à la défense ;
Considérant qu’aux termes des dispositions de l’article 17 alinéa
1er de la Constitution : « Toute personne accusée d’un acte
délictueux est présumée innocente jusqu’à ce que sa culpabilité ait
été légalement établie au cours d’un procès public durant lequel
toutes les garanties nécessaires à sa libre défense lui auront été
assurées » ; que, selon l’article 7. 1. b), c), d) de la Charte
africaine des droits de l’Homme et des peuples, « Toute personne a
droit à ce que sa cause soit entendue. Ce droit comprend : …b) le
droit à la présomption d’innocence, jusqu’à ce que sa culpabilité
soit établie par une juridiction compétente ; c) le droit à la défense y
compris celui de se faire assister par un défenseur de son choix ; d)
25
le droit d’être jugé dans un délai raisonnable par une juridiction
impartiale » ;
Considérant qu’il ressort des éléments du dossier, notamment
du décret n°2016-631 du 12 octobre 2016 portant relèvement de
fonction et abrogation de décrets de nomination à l’ARCEP, que
ledit décret a été pris en considération des « irrégularités et
fautes graves constatées dans l’organisation et la gestion
financière de l’ARCEP par la mission d’audit » ; que par
ailleurs, le compte rendu du Conseil des ministres du 27 juillet
2016 mentionne que « …Les rémunérations des membres du
Conseil de régulation, plutôt que d’être fixées par un décret,
conformément aux textes organisant l’ARCEP, ont été fixées par le
Conseil lui-même et sont constituées de primes diverses, ce qui
constitue une faute grave ;
-le Conseil de régulation n’a pris aucune décision pour fixer
la rémunération et les avantages à accorder au Secrétaire
exécutif, ce qui relève pourtant de sa compétence…
-En outre, le rapport fait état de dépenses dans le cadre
des missions et déplacements qui ne sont pas conformes aux
activités de l’ARCEP, de dépassements non autorisés des durées
prescrites pour les missions, de défaut de production
systématique des rapports de mission et du non-respect du
barème des frais de mission, toutes choses constituant également
des fautes d’une gravité établie… » ; qu’il n’apparaît pas dans le
dossier que les griefs ainsi relevés contre les membres de
l’ARCEP leur ont été communiqués avant la décision
querellée ; qu’en effet, c’est par la lettre n°274/16/COG/
LUO/COG du 12 août 2016 enregistrée au secrétariat du
Président de l’ARCEP-BENIN le 17 août 2016 sous le numéro
0291 que la société d’audit et d’expertise comptable FIDUCIAIRE
D’AFRIQUE a transmis à ladite Autorité (ARCEP), une copie du
mémorandum des travaux d’audit de cet établissement en vue de
recueillir ses commentaires éventuels alors que la décision
querellée est prise en Conseil des ministres du 27 juillet
2016 avant d’être confirmée par le décret n°2016-631 du 12
octobre 2016 ; qu’il en résulte que les membres de l’ARCEPBENIN
concernés par la décision du Conseil des ministres du 27
juillet 2016, objet du relevé des décisions administratives du 28
juillet 2016 et du décret n°2016-631 du 12 octobre 2016, n’ont
pas été mis à même d’exercer leur droit à la défense ; que dès
lors, il échet pour la Cour de dire et juger qu’il y a violation de la
26
Constitution de ce chef ; et sans qu’il soit besoin de statuer sur
les autres moyens ;
D E C I D E :
Article 1er.- La décision du Conseil des ministres du 27 juillet
2016, objet du relevé des décisions administratives du 28 juillet
2016 et du décret n°2016-631 du 12 octobre 2016, est contraire à
la Constitution en ce qui concerne les membres de l’ARCEPBENIN.
Article 2.– La présente décision sera notifiée à Messieurs Servais
SOSSOUKPE, Nicolas DJIGUIN, Marcellin ILOUGBADE, Félicien
Chabi ZACHARIE et N’unayon Hervé HOUNTONDJI, à Monsieur
le Président de la République, à Monsieur le Secrétaire général du
Gouvernement, à Monsieur le Directeur du Cabinet civil du
Président de la République et publiée au Journal officiel.
Ont siégé à Cotonou, le deux février deux mille dix-sept,
Messieurs Théodore HOLO Président
Zimé Yérima KORA-YAROU Vice-Président
Simplice C. DATO Membre
Bernard D. DEGBOE Membre
Madame Marcelline-C GBEHA AFOUDA Membre
Monsieur Akibou IBRAHIM G. Membre
Madame Lamatou NASSIROU Membre.
Les Rapporteurs,
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Marcelline C. GBEHA AFOUDA.- Lamatou NASSIROU.-
Le Président,
Professeur Théodore HOLO.-
